Time for an Outcome Evaluation? The Experience of Indigenous Communities with Mining Benefit Sharing Agreements

Much has been written about the promise and potential of mining to deliver or catalyse development opportunities for host communities. Where mining projects affect Indigenous communities, leading practice often encapsulates these aspirations in benefit sharing agreements signed between mining companies and communities. In Australia and Canada these agreements often take the form of Indigenous Land Use Agreements and Impact Benefit Agreements, respectively. With more than 60 per cent of mining in Australia alone occurring in proximity to Indigenous communities, it is clear that the future of mining is dependent on effective delivery against the expectations and aspirations of Indigenous communities that form the basis of these agreements. In Australia and beyond, mining occurring on the lands of Indigenous peoples has become the source of increasing calls for a ‘new development model’. However, in order to articulate a call for a new model, the success of the existing model needs to be adequately evaluated, and while this has been occurring during the operational period, it is also necessary when a mine (and an agreement) comes to an end. By reviewing the existing literature, and specifically that encapsulating practitioner experience, this chapter highlights the gap in research evaluating the effectiveness of the existing benefit sharing model for Indigenous communities, as judged by those communities, at the time of mine closure. To some extent this gap is due to the limited number of mines that have closed where benefit sharing agreements had been in place; opportunities for such research have, however, existed and now need to be pursued. Development projects and policies are typically subject to an outcome evaluation process, and given the criticality of the relationship between Indigenous peoples and the extractive sector the time is ripe to evaluate existing approaches in order to inform the benefit sharing models of the future. On a beaucoup écrit sur la promesse et le potentiel de l’exploitation minière de fournir ou de catalyser des opportunités de développement pour les communautés hôtes. Lorsque les projets miniers affectent les communautés autochtones, les pratiques les plus courantes résument souvent ces aspirations dans des accords de partage de bénéfices signés entre les sociétés minières et les communautés. En Australie et au Canada, ces accords prennent souvent la forme d’Accords sur l’utilisation des terres autochtones ou d’Accords sur les avantages liés à l’impact, respectivement. Étant donné que plus de 60% des activités minières en Australie se déroulent à proximité de communautés autochtones, il est évident que l’avenir de l’exploitation minière dépend de la réalisation effective des attentes et aspirations des communautés autochtones qui constituent la base de ces accords. En Australie et au-delà, l’exploitation minière sur les terres de peuples autochtones est devenue la source d’appels de plus en plus nombreux en faveur d’un « nouveau modèle de développement ». Toutefois, pour pouvoir formuler un appel en faveur d’un nouveau modèle, le succès du modèle existant doit être évalué de manière adéquate. Bien que cette évaluation ait lieu pendant la période d’exploitation, elle est également nécessaire lorsqu’une mine (et un accord) arrive à son terme. En examinant la littérature existante, et plus particulièrement celle qui résume l’expérience des praticiens, ce chapitre met en évidence les lacunes de la recherche sur l’évaluation de l’efficacité du modèle existant de partage de bénéfices pour les communautés autochtones telle que jugée par celles-ci au moment de la fermeture de la mine. Dans une certaine mesure, cette lacune est due au nombre limité de mines qui ont fermé et pour lesquelles des accords de partage des bénéfices ont été mis en place ; des possibilités de recherche de ce type ont toutefois existé et doivent maintenant être poursuivies. Les projets et politiques du développement font généralement l’objet d’un processus d’évaluation des résultats, et compte tenu de la criticité de la relation entre les peuples autochtones et le secteur extractif, le moment est venu d’évaluer les approches existantes afin d’éclairer les modèles de partage des bénéfices à l’avenir. Se ha escrito mucho sobre las promesas y el potencial de la minería para generar oportunidades de desarrollo en las comunidades donde esta se lleva a cabo. Cuando los proyectos mineros afectan a comunidades indígenas, estas aspiraciones se suelen plasmar en acuerdos de distribución de las ganancias, firmados entre las empresas mineras y las comunidades. En Australia y Canadá, estos pactos suelen adoptar respectivamente la forma de Acuerdos Sobre el Uso de Tierras Indígenas y de Acuerdos de Beneficios y de Impactos. Dado que sólo en Australia más del 60% de las actividades mineras se llevan a cabo cerca de comunidades indígenas, está claro que el futuro de la minería depende de que se cumplan efectivamente las expectativas y aspiraciones de las comunidades que participan en dichos acuerdos. En Australia y en otros contextos, la minería en tierras de pueblos indígenas se ha convertido en la fuente de crecientes argumentos a favor de un "nuevo modelo de desarrollo". Sin embargo, para esto es necesario evaluar de forma adecuada los impactos del modelo existente, y si bien esto ocurre durante el periodo de explotación minera, también es necesario llevar a cabo una evaluación rigurosa cuando una mina (y un acuerdo) llegan a su fin. Mediante la revisión de la bibliografía existente, en particular de aquella que recoge la experiencia de profesionales, este capítulo pone de relieve el vacío existente en la investigación con respecto a las evaluaciones sobre la eficacia del modelo existente de reparto de ganancias para las comunidades indígenas, desde la perspectiva de dichas comunidades, al momento del cierre de las minas. En cierta medida, esta laguna se debe al número limitado de minas que han cerrado en las que existían acuerdos de reparto de ganancias. Aunque han existido oportunidades para investigar el tema, es necesario profundizar los análisis. Los proyectos y las políticas de desarrollo suelen someterse a un proceso de evaluación de resultados y, dado el carácter crítico de la relación entre los pueblos indígenas y el sector extractivo, ha llegado el momento de examinar los enfoques existentes con el fin de mejorar los modelos de reparto de ganancias que se establezcan en el futuro.